彭建辉关于农村宅基地管理制度法律问题的思考
房产问答2019-01-18 21:32
房地产知识
精选回答
宅基地是农村集体经济合作组织成员——农民的重要用益物权和财产，是农民的住房保障和基本生产生活资料。
如何有效保障农民宅基地使用权不受侵犯，实现科学规范管理，使其在法律制度的保护下，既能保值增值、提高效益、促民增收，又能有效控制农村建设用地增长规模，制止农村宅基地闲置或低效利用，乃至无序扩张挤占耕地现象的发生和蔓延。需要从法律和制度的建立以及实施方面深刻剖析农村宅基地管理、问题和深层次原因。
当前农村宅基地管理面临的法律问题
1.农村宅基地立法中存在的问题。
立法原则片面，权能效益受限。我国农村宅基地制度起步于上世纪六十年代，当时农业社会的特征是政府把稳定农民生产生活作为施政根本，把宅基地作为解决农民居有住所的实物保障，但进入市场经济的今天，这种立法原则仅仅体现了单一的保障维稳功能，而忽视了宅基地的财产功能和物权属性。退出制度缺失，住房保障乏力。
由于历史、自然地理等等原因，农村宅基地实际状态是十分复杂的，致使很多村民出现了两种现象，一方面宅基地闲置，房屋空空；另一方面符合申请宅基地的户又不能获得符合村庄规划的宅基地。这种现象致使无宅基地的村民违规占用村庄外耕地来建房，使村庄面积不断扩大，违规侵占耕地越来越普遍。
2.农村宅基地相关法律制度实施中存在问题。
土地管理法与城乡规划法等相关法律在实施过程中缺乏有效对接和统一协调。同样一个地区对同样一个区域的建设用地规划范围和耕地保护范围，两个部门或多个部门总是有一部分各有主张。由于同类性质工作范围的规划不合一就造成了村庄规划及建设的盲目性和宅基地挤占耕地及违规建房等一系列问题。造成“多规”不能完全统一的主要原因，为执法主体不同和维护的重点不同。
国民经济和社会发展规划是对本地区国民经济和社会发展目标正是由于《城乡规划法》、《土地管理法》等法律在实施过程中所维护的重点不同，缺乏统一的协调对接机制，造成了相关法律执行的盲区，从而对耕地保护造成影响。
执法主体分散，效率低下。在宅基地管理制度的法律责任方面过于简单宽松。只明确了县级以上人民政府土地行政主管部门责令违法当事人退还非法占用土地、限期拆除新建住宅及设施，而没有去明确违法当事人不退还或者不按期拆除违法建筑的情形怎么办。《土地管理法》中虽然明确了地方政府主管部门对逾期不拆除的移交法院强制执行。但在实际情况下，强制拆除执行到位的很少。
完善农村宅基地管理法律制度之思考
1.赋予宅基地更完整权能，发挥其市场资产效益。
在具体实现农村宅基地权能的做法方式上可以是多样的，根据农村的区位可以分为两类。
一是近城型农村。可以采取农民自己经营的方式，允许农民将闲置房屋整体或部分出租、转让；也可以允许村委会成立宅基地合作社，农民用宅基地入股，成为股东，统一经营，收益按股分红，也可以依法继承。
二是远城型农村。可以依托城乡建设用地增减挂钩政策，依照城乡新的空间布局规划，稳妥推进新民居建设，在农民自愿的基础上，拆除合并村庄，农民愿意到城镇打工落户的可以以“宅基地换资金”的方式进行；愿意留村生产生活的可以以“宅基地换住房”的方式进行。
2.实行宅基地超出规定面积有偿使用和有偿自愿退出制度。
首先，要高标准对区域城乡建设进行总体规划，划定城镇建设区域，科学布局中心村、中心城镇，哪里需要拆除复耕，哪里布局城市、乡镇，就需要统筹考虑城乡总体规划、空间布局，统筹考虑交通、文化、教育、医疗卫生、电力、给排水、污水处理、垃圾处置设施等等基础设施和公共服务设施，做到真正意义上的城乡一体化布局规划设计建设，做到建设用地等公共要素和资源跟着人走；
其次，做好产业布局和产业规划，既让进城的农民有工作，也让留守农民增加收入；第三，本着农民自愿的原则，不搞一刀切、大帮轰，因地制宜，充分尊重农民的选择。
3.实行多规合一，加强规划间的协调统一。
“多规合一”是将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划中涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的规划平台上。
多个部门可以资源共享、数据整合，把多张蓝图变为一张蓝图，有效解决“规出多门、各自为政、互相扯皮”等规划问题。对于提高和改善农村宅基地管理水平来说，“多规合一”是解决农村宅基地闲置浪费、利用效率低下和有效推进城镇化进程、优化城乡布局、村庄布局、统筹城乡一体化发展的最基础而又关键的工作。
4.强化综合执法，提高执行效率。
行政综合执法改革是我国行政执法改革的方向。从多块分割、各自为战的单一部门行政执法向综合执法的推进，是行政执法改革的主要内容。要从根本上解决多头执法、各自为战，形不成合力问题，可以将国土、规划、城管、乡镇政府、公安等部门在保护耕地、打击违法占地方面的同类执法职能整合到一个综合执法部门，将事先预防、事中检查、事后处罚、强制执行整个执法过程中的所有环节进行有机整合。
目前，农村违法占用耕地在5亩以下的占到违法总数的比例较大，针对这一问题，就需要立法部门从实际出发，充分考量基层实际存在的问题，以问题为导向，稳妥修改《土地管理法》关于法律责任的内容。
责任编辑：廊坊房产网
作者彭建辉系永清县委常委、常务副县长
如何有效保障农民宅基地使用权不受侵犯，实现科学规范管理，使其在法律制度的保护下，既能保值增值、提高效益、促民增收，又能有效控制农村建设用地增长规模，制止农村宅基地闲置或低效利用，乃至无序扩张挤占耕地现象的发生和蔓延。需要从法律和制度的建立以及实施方面深刻剖析农村宅基地管理、问题和深层次原因。
当前农村宅基地管理面临的法律问题
1.农村宅基地立法中存在的问题。
立法原则片面，权能效益受限。我国农村宅基地制度起步于上世纪六十年代，当时农业社会的特征是政府把稳定农民生产生活作为施政根本，把宅基地作为解决农民居有住所的实物保障，但进入市场经济的今天，这种立法原则仅仅体现了单一的保障维稳功能，而忽视了宅基地的财产功能和物权属性。退出制度缺失，住房保障乏力。
由于历史、自然地理等等原因，农村宅基地实际状态是十分复杂的，致使很多村民出现了两种现象，一方面宅基地闲置，房屋空空；另一方面符合申请宅基地的户又不能获得符合村庄规划的宅基地。这种现象致使无宅基地的村民违规占用村庄外耕地来建房，使村庄面积不断扩大，违规侵占耕地越来越普遍。
2.农村宅基地相关法律制度实施中存在问题。
土地管理法与城乡规划法等相关法律在实施过程中缺乏有效对接和统一协调。同样一个地区对同样一个区域的建设用地规划范围和耕地保护范围，两个部门或多个部门总是有一部分各有主张。由于同类性质工作范围的规划不合一就造成了村庄规划及建设的盲目性和宅基地挤占耕地及违规建房等一系列问题。造成“多规”不能完全统一的主要原因，为执法主体不同和维护的重点不同。
国民经济和社会发展规划是对本地区国民经济和社会发展目标正是由于《城乡规划法》、《土地管理法》等法律在实施过程中所维护的重点不同，缺乏统一的协调对接机制，造成了相关法律执行的盲区，从而对耕地保护造成影响。
执法主体分散，效率低下。在宅基地管理制度的法律责任方面过于简单宽松。只明确了县级以上人民政府土地行政主管部门责令违法当事人退还非法占用土地、限期拆除新建住宅及设施，而没有去明确违法当事人不退还或者不按期拆除违法建筑的情形怎么办。《土地管理法》中虽然明确了地方政府主管部门对逾期不拆除的移交法院强制执行。但在实际情况下，强制拆除执行到位的很少。
完善农村宅基地管理法律制度之思考
1.赋予宅基地更完整权能，发挥其市场资产效益。
在具体实现农村宅基地权能的做法方式上可以是多样的，根据农村的区位可以分为两类。
一是近城型农村。可以采取农民自己经营的方式，允许农民将闲置房屋整体或部分出租、转让；也可以允许村委会成立宅基地合作社，农民用宅基地入股，成为股东，统一经营，收益按股分红，也可以依法继承。
二是远城型农村。可以依托城乡建设用地增减挂钩政策，依照城乡新的空间布局规划，稳妥推进新民居建设，在农民自愿的基础上，拆除合并村庄，农民愿意到城镇打工落户的可以以“宅基地换资金”的方式进行；愿意留村生产生活的可以以“宅基地换住房”的方式进行。
2.实行宅基地超出规定面积有偿使用和有偿自愿退出制度。
首先，要高标准对区域城乡建设进行总体规划，划定城镇建设区域，科学布局中心村、中心城镇，哪里需要拆除复耕，哪里布局城市、乡镇，就需要统筹考虑城乡总体规划、空间布局，统筹考虑交通、文化、教育、医疗卫生、电力、给排水、污水处理、垃圾处置设施等等基础设施和公共服务设施，做到真正意义上的城乡一体化布局规划设计建设，做到建设用地等公共要素和资源跟着人走；
其次，做好产业布局和产业规划，既让进城的农民有工作，也让留守农民增加收入；第三，本着农民自愿的原则，不搞一刀切、大帮轰，因地制宜，充分尊重农民的选择。
3.实行多规合一，加强规划间的协调统一。
“多规合一”是将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划中涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的规划平台上。
多个部门可以资源共享、数据整合，把多张蓝图变为一张蓝图，有效解决“规出多门、各自为政、互相扯皮”等规划问题。对于提高和改善农村宅基地管理水平来说，“多规合一”是解决农村宅基地闲置浪费、利用效率低下和有效推进城镇化进程、优化城乡布局、村庄布局、统筹城乡一体化发展的最基础而又关键的工作。
4.强化综合执法，提高执行效率。
行政综合执法改革是我国行政执法改革的方向。从多块分割、各自为战的单一部门行政执法向综合执法的推进，是行政执法改革的主要内容。要从根本上解决多头执法、各自为战，形不成合力问题，可以将国土、规划、城管、乡镇政府、公安等部门在保护耕地、打击违法占地方面的同类执法职能整合到一个综合执法部门，将事先预防、事中检查、事后处罚、强制执行整个执法过程中的所有环节进行有机整合。
目前，农村违法占用耕地在5亩以下的占到违法总数的比例较大，针对这一问题，就需要立法部门从实际出发，充分考量基层实际存在的问题，以问题为导向，稳妥修改《土地管理法》关于法律责任的内容。
责任编辑：廊坊房产网
作者彭建辉系永清县委常委、常务副县长
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